ESPECIAL - AGÊNCIAS REGULADORAS

Com PL estacionado, poder de ministérios do governo Lula é alvo de ataques

Projeto de lei que regulamenta as agências tramita há 27 meses no Congresso, período em que o poder dos ministérios aumentou, desagradando parcela do setor financeiro e empresarial. Para Carlos Lessa, essa disputa envolve a pressão em prol de políticas que não possam ser modificadas pelo voto popular.

Antonio Biondi – Carta Maior

SÃO PAULO – O projeto de lei do Executivo federal destinado a criar um modelo único de funcionamento das agências reguladoras (PL 3.337/2004) se encontra há 27 meses praticamente parado na Câmara dos Deputados. Diante das incertezas sobre o futuro do modelo de gestão de serviços essenciais para a população, como a energia elétrica e as telecomunicações, os setores que desde o início bombardearam a proposta do governo passaram a direcionar suas críticas a um novo alvo: o poder dos ministérios.

Enviado pelo Executivo em abril de 2004 à Câmara, o PL gerou intensos debates entre os parlamentares e recebeu 137 emendas. O projeto buscava normatizar o funcionamento das agências, os reajustes tarifários e a sucessão de dirigentes. Politicamente, indicava que o governo do presidente Lula “aceitou” o modelo entregue pela gestão anterior, mas exigiria mudanças para torná-las menos autônomas, como com a criação de ouvidorias.

Em julho de 2004, quando o governo ainda tinha uma maioria mais folgada no Congresso, foi apresentado requerimento de urgência ao PL pelos líderes das bancadas, no último suspiro do projeto. Desde então, a relação entre ministérios e agências tem se desenhado nas bases estipuladas pelo governo do presidente Lula. Como as perspectivas apontadas pelo Executivo vêm consolidando o poder dos ministérios e diminuindo a influência das agências, a oposição passou a se movimentar para interromper esse processo.

Além de questionamentos de políticos de PSDB e PFL, entre outros partidos da oposição, e de matérias na grande imprensa questionando o tratamento que o governo Lula dispensa às agências reguladoras, entidades patronais, como a Fiesp (Federação das Indústrias do Estado de São Paulo) cogitam até a apresentação de um substitutivo ao projeto de lei do Executivo que se encontra parado na Câmara.

Procurado pela reportagem da Carta Maior para explicar sob quais diretrizes o governo Lula tem organizado o trabalho das agências reguladoras, bem como sobre a relação das agências com os demais órgãos da administração federal, o ministério da Casa Civil não respondeu às questões apresentadas.

O deputado federal Luciano Zica (PT-SP), membro da comissão da Câmara Federal que analisa o projeto de lei das agências, entende que, embora importante quando foi apresentado, o projeto hoje não é mais imprescindível. Falando como vice-líder da bancada do PT na Câmara e integrante do núcleo de infra-estrutura do partido, Zica acrescenta que, hoje, acredita "que a prática tenha colocado as agências no lugar", deixando o projeto em "banho maria".

Para o presidente da Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica), Jerson Kelman, a relação entre ministérios e agências se encontra "em um processo de convergência", no qual tem ficado mais claro quais os respectivos papéis de cada órgão. Na avaliação de Kelman, que foi presidente da ANA (Agência Nacional de Águas) durante os governos de FHC e Lula, os conflitos entre ministérios e agências "estão se esgotando".

O deputado petista, contudo, avalia que "o governo anterior passou responsabilidades às agencias não só da regulação de suas respectivas áreas, mas também do planejamento das questões da infra-estrutura no Brasil". Para ele, "o que o governo fez foi retomar para si o papel que lhe cabe, e houve uma chiadeira dos defensores do antigo modelo das agências". Zica acredita que ainda haja algumas controvérsias, que serão resolvidas com a aprovação da lei.

Vontades e interesses
Como o projeto de lei já está há mais de dois anos no Congresso Nacional e não parece haver real vontade do Executivo federal em priorizar sua votação, entidades como a Fiesp e a Associação Brasileira das Agências Reguladoras (Abar) anunciaram recentemente uma mobilização pela elaboração de um substitutivo para o PL 3.337/2004.

Em reportagem publicada pela Folha de S. Paulo em 12 de julho último, Martus Tavares, vice-presidente executivo da Fiesp, declarou que "vamos entrar de cabeça nesse debate", alegando que a eficiência das agências será determinante para atrair investimentos ao país (leia mais em Importância das agências para garantir investimentos é questionada). A decisão da Fiesp foi anunciada após reunião de diretores da entidade com o presidente da Abar, Álvaro Machado, e com o deputado Ricardo Barros (PP-PR), coordenador da Frente Parlamentar das Agências de Regulação.

Na reportagem da Folha o presidente da Abar avalia que "o projeto do governo não só não contempla a independência das agências como mantém o controle sobre elas".

A nova ofensiva da Abar, Fiesp e demais apoiadores é explicada por Carlos Lessa, professor da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro), como uma tentativa dos liberais em avançar no seu projeto de "construir uma política econômica que não possa ser modificada pelo voto". Para Lessa, que foi presidente do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) do início do governo Lula até novembro de 2004, "os liberais têm pavor do voto. Não há nada que assuste mais os liberais que o processo democrático. Porque, pelo voto, você pode modificar a política econômica. Então qual é o esforço deles? É construir uma política econômica que não possa ser modificada pelo voto, em que o voto não possa atuar. Isso está por trás dessa ideologia toda". Lessa acrescenta em sua análise que, no plano interno, as agências integram a sistemática legal que, baseada em pactos internacionais, vem reduzindo gradativamente o raio de manobra do Estado nacional brasileiro.

Autonomia relativa
Em 12 de junho deste ano, o advogado-geral da União, Álvaro Augusto Ribeiro Costa, encaminhou parecer ao presidente Lula (Parecer nº AC – 051) dando conta da relação dos ministérios com as agências reguladoras. Sancionado pelo presidente da República em 13 de junho, o parecer foi motivado por uma divergência entre o Ministério dos Transportes e a Antaq (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), a partir de uma questão relativa à cobrança de taxa no transporte de contêineres no Porto de Salvador. Em termos bem sintéticos, o parecer aponta para a independência das agências na regulação de suas respectivas áreas, indicando ainda que, em assuntos que extrapolem essas competências, as decisões devem ser encaminhadas à supervisão do respectivo ministério. Por fim, o parecer indica que, em caso de controvérsia entre a agência e o ministério ao qual ela está ligada, a querela deve ser analisada pela Advocacia-Geral da União.

O parecer destaca não existir na ordem constitucional do Brasil "nichos de autonomia absoluta no interior da administração", afirmando que o problema analisado não se refere à "quantidade de autonomia destinada pela lei às agências reguladoras senão a intensidade da supervisão que lhes pode votar a administração direta dos Ministérios" e ressaltando, sobre esse ponto que "as ações e atividades das agências reguladoras, embora submetidas ao mesmo regime de supervisão, só desfrutam dessa pretendida autonomia na medida em que desempenhem seus encargos ou poderes no limite da competência legal, situação em que a supervisão ministerial fica inversamente mitigada, o que, de resto, é comum a todas as entidades da administração indireta. Assim, o pressuposto necessário da premissa é a existência incondicional da supervisão ministerial como traço essencial do regime presidencialista vigente".

O parecer determina ainda que "a aferição da autonomia das agências e de suas condutas além de diretamente vinculadas às suas finalidades institucionais se mede principalmente pela adequada compatibilização com as políticas públicas adotadas pelo Presidente a República e os Ministérios que o auxiliam" e, por fim que "não há suficiente autonomia para as agências que lhes possa permitir ladear, mesmo dentro da lei, as políticas e orientações da administração superior, visto que a autonomia de que dispõem serve justamente para a precípua atenção aos objetivos públicos".

Embora o parecer tenha servido também para referendar e considerar definitiva a decisão da Antaq no caso, o documento não escapou de sofrer pesadas críticas na grande imprensa, que o classificaram como um ataque à independência das agências.

Para o procurador federal Gabriel de Mello Galvão, autor do livro "Fundamentos e limites da atribuição de poder normativo às autarquias autônomas federais (agências reguladoras)", no caso da Antaq e de outras agências, "existe uma separação bastante clara entre a competência do ministério, de definir a política do setor, e o que é atribuição da agência, que seria algo mais limitado, de aplicação da política setorial, regulação e fiscalização da área". Segundo Galvão, "isso já era um consenso, o parecer veio resolver uma dúvida prática, cristalizar".

O deputado Luciano Zica concorda com a análise de Galvão. Para o petista, as agências possuem um papel muito claro em qualquer mercado aberto, de fiscalizar e regular a competição entre os atores. O deputado entende que as agências tenham de ser independentes "para os papéis que elas têm que cumprir" e que "têm que ser independentes para fiscalizar, inclusive as estatais que atuam no setor. O ministério não pode interferir nisso. Agora, não cabe a ela planejar investimentos".

O procurador Gabriel de Mello Galvão avalia que a agência possui autonomia relativa: é um órgão da administração indireta, criado pelo Congresso Nacional e regulamentado pela presidência, que pode inclusive ser extinto pelos parlamentares, sendo as atribuições trazidas de volta ao ministério. De acordo com Galvão, antes da criação da Anatel nos moldes atuais, alguns políticos pensaram em criar uma espécie de ‘Ofício Brasil de Telecomunicações’, que "não prestaria contas a ninguém". Galvão se lembra que os autores da proposta "perceberam que não seria possível no nosso modelo de Constituição, pois seria praticamente um quinto ou sexto poder", e que a idéia "morreu ainda como anteprojeto de lei".

O presidente da Associação Brasileira da Infra-estrutura e Indústrias de Base (Abdib), Paulo Godoy, defende que as agências precisam ter independência política e administrativa "para poder contrariar interesses, quando necessário". Godoy explica que a Abdib defende que os ministérios sejam responsáveis pelas políticas setoriais, diretrizes, planejamento e plano de outorgas (o que e quando licitar), enquanto as agências ficariam encarregadas da operacionalização do processo de licitação, celebração de contratos de concessão e fiscalização do setor. Godoy destaca que as agências já têm funções estabelecidas pelas leis que as criaram, mas que o projeto de lei que tramita no Congresso "pode aperfeiçoar essa relação dos entes reguladores com os ministérios, com outras instituições e com a sociedade em geral".

O presidente da Abdib destaca que a entidade possui vários questionamentos e propostas para aperfeiçoar o projeto de lei que, na avaliação de Godoy "reduz as competências das agências". A Adbib também defende que "as prestações de contas dos entes reguladores têm de ser feitas ao Congresso, e não ao Executivo" e que "as agências não podem ser apêndices dos ministérios correspondentes".

Sobre o PL 3.337/2004 o procurador Gabriel de Mello Galvão diz ter dúvidas quanto à necessidade absoluta de uma uniformidade sobre o funcionamento das agências. "O próprio entendimento da população não atingiu uma uniformidade nesse sentido. É um sistema ainda em implantação". Para Galvão, "se houver uma uniformização, ótimo, mas a não-aprovação não representaria o fracasso do modelo de agências.