Economia Política

As consequências econômicas da 'regra de Serra'

Ao obrigar o Brasil a promover 'ajustes fiscais' ao longo das próximas décadas, a 'regra de Serra' limita a capacidade do estado em momentos de crise.

29/10/2015 00:00

Geraldo Magela / Agência Senado

Créditos da foto: Geraldo Magela / Agência Senado

Sabemos que, para viver em sociedade, é fundamental a existência de uma série de regras que ajudam a reger o comportamento dos indivíduos. Algumas destas regras são apreendidas culturalmente, de maneira implícita, como por exemplo a forma de se comportar socialmente à mesa, enquanto outras assumem uma forma muito mais explicita, adquirindo o caráter de leis e regulamentos. 
 
É fato sobejamente conhecido por qualquer cidadão que nem sempre as regras se mostram positivas para o objetivo a que se destinam, isso quando não provocam exatamente o contrário do inicialmente planejado. Ou seja, nem toda nova regra é necessariamente “boa” para o conjunto da sociedade, apesar de poder se mostrar positiva para uma pequena parte dela. 
 
No campo da economia, o debate acerca de “regras” que ordenem e limitem a atuação dos agentes econômicos ganhou força em diversos momentos da história. Em um exemplo recente, o estabelecimento de regras sobre a atuação discricionária do Estado ganhou grande força a partir da década de 1970, com a ascensão do monetarismo friedmaniano (e posteriormente a escola novo clássica) ao posto de orientador da política econômica do período. Nesta visão, a atuação do Estado promove uma série de desequilíbrios que precisam ser contidos pela adoção de “regras” que limitem o poder discricionário da política fiscal e monetária, aumentando não apenas sua previsibilidade, como sua eficácia. Ainda se admita a possibilidade de que políticas discricionárias tenham impactos positivos no curto prazo, elas seriam incapazes de promover o crescimento econômico no longo prazo, além de invariavelmente criarem instabilidade e inflação no caminho.

Tal ideologia foi apenas reforçada pela escola das expectativas racionais, que ampliou a acusação de impotência das políticas macroeconômicas discricionárias de incentivarem o crescimento tanto no curto quanto no longo prazo, já que os agentes teriam a capacidade de antecipar os efeitos de tal política no momento exato de seu anúncio, comportando-se de forma a anular seus efeitos.
 
Curiosamente, tais ideologias livre-mercadistas têm muito pouco a dizer acerca do estabelecimento de regras de atuação para os outros agentes econômicos, em particular o setor financeiro. Quando dizem algo, em geral é em defesa da ausência de regras. Não é à toa a enxurrada de crises financeiras que podemos observar após a década de 1970, com o avanço da liberalização dos fluxos de capitais urbi et orbi, testemunha do fracasso destas políticas de “regras” seletivas e unilaterais sobre o processo de acumulação de capital, com impactos danosos sobre o crescimento de vários países. 
 
Após a grave crise financeira de 2008, provocada em grande medida pela incapacidade do Estado de estabelecer “regras” e controles sobre a atuação dos grandes players financeiros, o debate acerca da regulação dos fluxos de capitais foi retomado, encontrando no FMI de Oliver Blanchard um de seus grandes defensores. Evidentemente tal orientação não foi bem digerida pelos modernos discípulos de Friedman, muito menos pelos economistas típicos do mercado financeiro, sempre ávidos a regular a atuação do Estado, mas tímidos e/ou ferozmente resistentes a regular a atuação do sistema financeiro. Apesar disso, a tendência a garantir maior flexibilidade para a atuação do Estado (seja na política fiscal, monetária ou cambial) e mais controles para a atuação dos agentes financeiros certamente é uma realidade nos debates recentes do mainstream econômico internacional, que infelizmente não deu o ar da graça no atrasado debate brasileiro.
 
No caso da recente proposta do Senador José Serra, que visa estabelecer um limite para o endividamento público consolidado, a experiência internacional recente não depõe a favor das aspirações políticas do congressista. Um dos raríssimos países a assumir tal regra, os EUA se viram diante de diversos dilemas políticos e econômicos uma vez que tiveram que se valer do orçamento público para reverter os efeitos da crise gerada pelos especuladores financeiros. Diante do “teto” do endividamento público, Obama se viu obrigado a “fechar” (shut down) o governo por vários dias mandando vários funcionários públicos para casa e descontinuando programas sociais relevantes, ou sendo obrigado a cortar importantes programas de recuperação econômica que teriam sido cruciais para uma retomada mais rápida e robusta da economia americana. O próprio banco central americano, o FED, declarou recentemente que a recuperação econômica do país foi prejudicada pelos bloqueios legais e ideológicos impostos à adoção de uma política fiscal mais ativa. A nota de risco do país foi rebaixada à época pelo imbróglio político causado pela existência da exótica regra.
 
Se o objetivo do Senador é limitar a atuação da política fiscal do Estado, obrigando-o a anualmente reduzir o endividamento público, seria o caso de se questionar quais seriam os efeitos da adoção de tal regra sobre a dinâmica da economia nacional. Em primeiro lugar, apesar do prazo para adaptação aos novos limites de endividamento parecerem longos (quinze anos, com possibilidade de prorrogação em casos de anos com crescimento inferior a 1%), resta a certeza de que todo ano em que o país apresentar uma taxa de crescimento mínima, ele será obrigado a promover um forte esforço fiscal para se adequar as exigências da regulamentação. Em um país como Brasil, onde o Estado sempre teve um papel importante de garantidor, promotor e incentivador do investimento privado, parece pouco razoável adotar em uma estratégia que impeça a política fiscal de exercer um papel de coordenação do desenvolvimento econômico, apostando todas as fichas no avanço do investimento privado frente à redução do gasto público, em uma espécie de “contração fiscal expansionista” de longa duração.
 
Além do mais, o projeto do senador Serra retira a importante função anticíclica do orçamento fiscal, uma vez que mesmo que com crescimentos pequenos (acima de 1%), o governo se veria obrigado a promover novos cortes orçamentários. Imaginemos, por exemplo, que o país tenha saído de uma recessão em 2020. Se crescesse 1,5% em 2021, com a regra em ação, o governo se veria obrigado a promover um pesado ajuste fiscal, cortando gastos públicos para reduzir o nível de endividamento e jogando o país de volta a recessão de que mal saíra. Em um caso contrário, quando o país estiver crescendo a taxas mais elevadas, mas enfrente uma desaceleração cíclica, a “regra de Serra” criará uma situação em que a política fiscal atuará como elemento pró-cíclico, obrigando um ajuste ainda maior da economia dado a queda da receita pública derivada da desaceleração. Ou seja, se institucionalizaria a função pró-cíclica da política fiscal brasileira, criando na melhor das hipóteses recorrentes momentos de stop-and-go e, na pior, o aprofundamento de desacelerações cíclicas. A regra só se mostraria viável nos momentos de crescimento prolongado da economia, onde a receita pública cresce acima do produto e a relação dívida/receita cai, como ocorreu entre 2003 e 2008 no Brasil. Nestes casos, porém, a regra parece desnecessária, uma vez que se converge “naturalmente” para as metas estabelecidas.
 
Caso o objetivo nobre do senador com a proposta atual seja, como afirmou na CAE do Senado, promover a transparência e o debate acerca da trajetória, composição, prazos e detentores da dívida pública brasileira, talvez o congressista deveria se somar ao debate sobre o projeto que pede a “auditoria cidadã” da dívida pública, não em sua dimensão de revogação do pagamento da dívida, mas em seu objetivo explícito de promover o esclarecimento acerca destes fatos. Ao menos, nesta proposta, não sofreríamos os efeitos colaterais negativos do estabelecimento de uma regra arbitrária e internacionalmente mal sucedida de limitação do endividamento público.
 
Ao obrigar o Estado brasileiro a promover recorrentes “ajustes fiscais” ao longo das próximas décadas, a “regra de Serra” abandona qualquer vinculação com os campos progressistas da economia (mesmo os situados no mainstream) e assume o discurso de quem exige duras regras para a atuação do Estado, limitando sua capacidade de atuação, em particular nos momentos em que se exige uma política fiscal anti-cíclica. Mesmo que aparentemente conte com boas intenções (transparência sempre é algo positivo), a “regra de Serra” na forma que se encontra é danosa para o conjunto da sociedade, não merecendo assumir o status legal. 
 

 



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