Economia Política

É possível enfrentar o déficit fiscal combatendo a desigualdade? Recuperando o papel da política tributária

Seguir ignorando o papel do sistema tributário na redistribuição de renda bloqueia uma trajetória de promoção de uma sociedade verdadeiramente mais justa.

08/05/2015 00:00

Tambako The Jaguar / Flickr

Créditos da foto: Tambako The Jaguar / Flickr

O Brasil enfrenta uma conjuntura crítica de queda de arrecadação, corte de gasto e déficit crescente. As primeiras medidas de enfrentamento da crise voltam-se para a contenção de direitos previdenciários e a redução do investimento social em áreas prioritárias que sofrem de subfinanciamento há décadas. Que rota tomar para reverter esse cenário sem incorrer em um agravamento da regressividade do nosso sistema tributário, que resiste também há décadas a mudanças em prol de mais equidade?
 
À luz da experiência de alguns países da OCDE, e considerando que o gasto público mostra-se invariavelmente mais rígido que a arrecadação, este artigo levanta algumas alternativas para superar essa conjuntura desafiadora, para além de propostas comprovadamente oportunas e efetivas já na mesa, como o IGF (Imposto sobre Grandes Fortunas) (KHAIR, 2013).
 
A urgência do momento exige buscar soluções de curto prazo e pensar como ampliar o espaço fiscal sem agravar ainda mais o perfil altamente regressivo do nosso sistema tributário, e sem cair nos efeitos perversos e estéreis das políticas de austeridade. Há que recordar que numa conjuntura de alta do desemprego e dos juros, trabalhadores e famílias que ampliaram o seu consumo via crédito nos anos recentes (LAVINAS, 2014) - seja por terem emprego formal ou serem aposentados ou pensionistas, o que lhes facilitou acesso ao crédito consignado – serão severamente penalizados. Segundo o BACEN, o endividamento das famílias brasileiras com o sistema financeiro nacional compromete hoje 48% de sua renda, contra 22% no início de 2006. Logo, insistir em cortes de benefícios previdenciários pode agravar ainda mais um quadro de endividamento já preocupante e, sobretudo, comprometer as chances de recuperação econômica por asfixiar o consumo das famílias, motor do crescimento na primeira década deste milênio.  
 
O aperto fiscal em curso coloca em xeque conquistas sociais significativas alcançadas na última década, revertendo uma trajetória marcada pelo declínio das desigualdades. Essa trajetória foi sustentada essencialmente pelo gasto social e outros mecanismos de regulação como o salário mínimo, ambos hoje na mira das iniciativas de austeridade. Já o sistema tributário, cujo papel na promoção da equidade foi menosprezado na fase virtuosa, tendo sido praticamente sem efeito no recuo das iniquidades, tampouco recebe hoje a devida atenção no equacionamento dos desequilíbrios fiscais.
 
No manejo de crises fiscais, a estrutura tributária existente é determinante para ditar o espaço possuído pelo Estado para introduzir mudanças que levem a um aumento da arrecadação, sem engendrar regressividade.  Países da OCDE, dotados de um sistema tributário mais justo, foram capazes de reformular sua resposta à crise fiscal frente à persistência de déficits elevados que os cortes de impostos não lograram reverter. Já em 2013, recuperaram, na média, os níveis de arrecadação do período anterior à crise (34% do PIB) (OECD, 2014a, p.24), indicando que o movimento adotado mostrou-se compatível com as necessidades de consolidação fiscal.
 
No Brasil, desde os primeiros sintomas da crise, por força da desaceleração do crescimento, as soluções insistiram na aplicação de fórmulas de pouco efeito, apresentadas, inclusive, como antídoto à perda de competitividade da indústria nacional (derivada, sobretudo, da apreciação do câmbio), sequela estrutural do modelo de desenvolvimento. Estamos falando das desonerações tributárias, que se avolumaram notadamente a partir de 2012. As renúncias de receitas decorrentes dos “gastos tributários” geraram uma perda de arrecadação estimada em 986 bilhões de Reais entre 2010 e 2014, sendo 136 bilhões de Reais garfados ao orçamento da Seguridade Social somente em 2014. Tais incentivos e compensações não são alheios à desaceleração da arrecadação, cuja taxa de crescimento passou de 6,5% a.a. no segundo governo Lula (2007-2010) para 3,3% a.a. no quadriênio 2011-2014, registrando neste último ano sua primeira queda absoluta desde o início da crise internacional (RFB). No mesmo ano, observou-se também um aumento de 11% na dívida pública como proporção do PIB (BACEN). Simultaneamente, assiste-se a um arrefecimento da atividade econômica, expressa no recuo da taxa de crescimento, que passa de 4,6% a.a. para 1,6% a.a. em média entre os dois períodos (IBGE).
 
O ajuste fiscal que se delineia, em lugar de diversificar o mix de medidas para ampliar a arrecadação, como por exemplo, demandando maior esforço fiscal dos mais ricos, insiste em cortes de gastos através da mudança da regra de acesso a direitos sociais, mantendo e alargando desonerações que favorecem o capital.
 
Para refletir sobre alternativas possíveis, apresentamos o caminho trilhado por países da OCDE que, após optarem pela austeridade, com cortes indiscriminados de impostos e gastos sociais, depararam-se com um agravamento ainda maior do quadro fiscal anterior, obrigando-os a repensar usos e desusos da política tributária.
 
Experiências internacionais: aprendizados da crise
 
No início da crise de 2008, prevaleceram, no âmbito da OCDE, cortes no IRPF e, em alguns casos no IVA (Imposto sobre Valor Adicionado) para manter aquecida a demanda agregada. A tributação sobre as empresas também diminuiu, com aumento de incentivos para investimento em P&D. Os dados dessa organização indicam que um primeiro movimento consistiu na redução dos tributos sobre renda, lucros e ganhos do capital. Na média da OCDE, a receita oriunda dessas fontes cai de 36% da arrecadação total em 2007 para 33,2% em 2010.
 
Segundo Le Blanc et alii (2013), “tais cortes aumentaram ainda mais os déficits orçamentários porque o enfraquecimento da atividade econômica engendrou menos receitas tributárias do que previsto” (p. 19). De fato, aqueles crescem de -3,5% do PIB em 2008 para -8% em 2010. Em resposta, observa-se a partir de 2011 uma reorientação das políticas de austeridade. Estas passam a considerar outras fontes de captação de receitas. Embora não se trate de um movimento uniforme, dos 34 países da OCDE, 18 aumentaram a alíquota máxima do imposto de renda de pessoa física. Em paralelo, reduziram-se as desonerações tributárias ao setor privado em geral (op. cit., p. 29).
 
Podemos citar casos como os Estados Unidos, UK e França, onde, além de restringir deduções de despesas no IRPF, a alíquota marginal mais alta de IR de pessoa física subiu, passando, respectivamente, para 39,6%, no primeiro caso e 45% nos demais. Na Coreia do Sul foi instituída em 2012 nova alíquota máxima de 38%. Significa dizer que é sustada e revertida a tendência de concentração da renda e da riqueza que, desde final dos anos 70, alimentou a progressão das desigualdades nas economias mais desenvolvidas, com base no corte de impostos pagos sobretudo pelo 1% mais rico.
 
Finalmente, vale apontar como desonerações tributárias foram revistas (European Commission, 2014). Nos Estados Unidos, por exemplo, foram impostas restrições ao valor das deduções com saúde no imposto de renda de pessoa jurídica, antes ilimitados (Joint Comission on Taxation, 2008). Ressalte-se que, conforme estudo de Burman e Phaup (2014) esta é, de longe, a mais importante rubrica de deduções fiscais às empresas. Na França, após um aumento da ordem de 50% (LANDAIS, 2014) do gasto tributário entre 2002 e 2010, observa-se uma inflexão derivada de eliminação de certas renúncias. A partir de 2013 (CAZENAVE, 2013), os benefícios pagos às famílias com crianças, antes fora da incidência de imposto, passam a ser incorporados à base de cálculo daquelas sujeitas à tributação da renda. Esse é um exemplo de focalização de desonerações, com vistas a evitar a regressividade.
 
Assim, a reação de muitos países desenvolvidos, inclusive aqueles marcadamente liberais, como US e UK, foi de incorporar ao receituário fiscal da austeridade medidas capazes de elevar rapidamente a arrecadação com foco nos grupos mais ricos, e sem risco de reverter os parâmetros de progressividade existentes.
 
Brasil: tributação de baixo impacto redistributivo
 
No Brasil, uma das primeiras iniciativas do governo no desenho do ajuste consistiu em restringir desonerações tributárias, que se alargaram de forma indiscriminada desde 2012. Ao tentar reverter em parte a desoneração da folha de pagamento, o governo enxugou, no entanto, uma derrota junto ao Congresso. Não se sabe se será possível economizar parte dos 25 bilhões de Reais estimados para tal renúncia em 2015.
 
À luz das tendências internacionais ressaltadas, apresentam-se sugestões à condução da política tributária brasileira. Percebe-se que, aqui, este rol é acanhado pela estrutura tributária altamente regressiva e pela divisão de competências entre entes federados.  Isso confere à União uma margem de manobra relativamente pequena para aumento de sua capacidade fiscal, agravada ainda mais pela atual crise política entre Executivo e Legislativo.
 
No campo das deduções de imposto de renda, o Executivo não apresentou nenhuma proposta de modificação, seja buscando estabelecer tetos, seja procurando focalizar renúncias, muitas asseguradas de forma indiscriminada a todas as faixas de base de cálculo.
 
Em se tratando de deduções tributárias com saúde, por que não estabelecer um teto e regulamentar tais gastos tributários? Com tais ações, parte desses recursos poderia compor o ajuste fiscal sem incorrer em regressividade. Sabe-se que, tal como no caso da educação, a subtração de recursos do sistema público de saúde agrava seu subfinanciamento e reforça a iniquidade de acesso.  
 
No ano de 2012, a renúncia no imposto de renda com despesas médicas, instrução e dependentes somou cerca de 16 bilhões de Reais, ou 19 bilhões a preços de 2015. Verifica-se, pela tabela 1, que 77% das renúncias com despesas médicas, quase 70% daquelas relacionadas a instrução e 53% daquelas com dependentes beneficiam diretamente os contribuintes pertencentes à última faixa de tributação, provocando um impacto claramente regressivo na tributação da renda.

 



Uma primeira medida seria restringir o gasto tributário em saúde, o que de imediato incidiria sobremaneira nas alíquotas mais altas. As deduções em saúde, hoje ilimitadas (OCKÉ-REIS, 2014), se controladas e fiscalizadas, permitiriam uma economia da ordem de alguns bilhões de Reais. Ademais, atuam no enfraquecimento do SUS, e por isso mesmo, vão na contramão de princípios redistributivos.
 
No caso da educação e da dedução com dependentes, os benefícios são mais uma vez extremamente concentrados nos segmentos mais ricos, o equivalente a 59% da renúncia tributária.
 
Num paralelo com o Bolsa Família, surpreende constatar que, enquanto o gasto anual per capita com jovens e crianças soma 406 Reais em 2013, a renúncia tributária anual per capita com dependentes alcançou quase 5 vezes mais no ano anterior (R$1.975,00). Salienta-se que, neste caso, incluem-se não apenas menores, mas a cobertura é mais ampla, facilidade que não é dada aos mais pobres. Sem contar que a grande maioria das crianças brasileiras vivendo em famílias que nem são miseráveis, nem tributadas pelo IRFP, não tiram proveito de nenhuma vantagem monetária.
 
Sugere-se a eliminação da dedução por dependentes nas classes de maior poder aquisitivo ou variação no seu valor (hoje único), passando a ser inversamente proporcional à renda. A economia de alguns bilhões não deve ser negligenciada.
 
Entretanto, para não incorrer em novas iniquidades, há que se estender, antes, o número de alíquotas acima do teto de 27,5%. Esse grupo mostra-se heterogêneo e por isso mesmo deveria ser fatiado em novas faixas, elevando a progressividade. Nesse tópico, o Brasil é lanterninha.  A alíquota máxima de IR entre nós, é inferior à média da América Latina (estimada, sem o Brasil, em 33,4%), e mesmo à da África, continente que menos tributa a renda (KHAIR, 2013).
 
A orientação da política tributária brasileira frente à necessidade de ajuste fiscal vem se mostrando extremamente limitada e conservadora, insistindo na repetição de fórmulas inócuas de incentivos e desonerações.
 
Novas iniciativas frente à tributação da renda, por exemplo, esbarram em forte oposição social, ainda que o país esteja muito aquém das políticas praticadas em países em estágio semelhante ou mesmo inferior de desenvolvimento. Ignora-se a massiva concessão de benefícios tributários pela via da tributação da renda.
 
Já tributação da riqueza e patrimônio, incluindo aquela sobre heranças, deveria impulsionar a arrecadação, aprimorando a progressividade do sistema. Encontra-se, no entanto, fora do raio de possibilidades da União, pois a maior parte de suas receitas está em poder de estados e municípios.
 
Em um novo contexto de austeridade e corte de gastos sociais, seguir ignorando o papel do sistema tributário na redistribuição de renda não pode senão inibir uma trajetória de promoção de uma sociedade verdadeiramente mais justa.
 
Bibliografia
 
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