Mãe Terra

A agroecologia e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)

A nossa biodiversidade está ameaçada pelo avanço do agronegócio, os monocultivos têm desestruturado a vida social de diversas comunidades rurais.

14/06/2016 00:00

EBC

Créditos da foto: EBC

O Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) foi criado no contexto do Fome Zero, em 2003, a partir de uma iniciativa do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea). Esse Programa inovou ao conjugar ações de política agrícola e de assistência alimentar e possibilitou fomentar a produção de alimentos oriunda da agricultura familiar e camponesa, ao mesmo tempo que passou a destinar essa produção às pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional.
 
O PAA acumulou avanços e retrocessos desde 2003, embora uma política recente foi vivida com muita intensidade, em função da sua construção coletiva e do seu imbricamento com as organizações sociais. As diferentes fases vividas pelo Programa foram precedidas de ajustes normativos, os quais foram produzindo diferentes contornos ao seu arranjo institucional. Neste contexto podemos destacar que as operações realizadas pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) foram as que abriram espaço para inovação. A Conab tomou diversas iniciativas, tais como: estabelecer contratos descentralizados, em âmbito local (município), direto com organizações sociais (cooperativas e associações) para a execução do Programa; promover a compra pública de produtos pouco usuais no mercado institucional; e atuar com público muito diverso (povos indígenas, quebradeiras de coco, pescadores artesanais, extrativistas, geraizeiros, quilombolas, assentados da reforma agrária, agricultura familiar, entre outros). Esse processo possibilitou articular dois polos de demanda, o da produção e o do consumo, a partir do uso do mesmo recurso financeiro (orçamento público), oriundo dos Ministérios do Desenvolvimento Social (MDS) e Combate a Fome e do Desenvolvimento Agrário (MDA) (DELGADO, 2013, p. 4-6).
 
Nesse sentido vamos nos limitar a analisar as operações da Conab, tomando como base 2012, ano que o PAA apresentou o seu melhor resultado, entre 2003 e 2015. Foram executados R$ 587 milhões de reais, nas diferentes modalidades do Programa, adquirindo 380 itens de alimentos diferentes, oriundos de 129 mil famílias e assegurando a distribuição destes alimentos para 18 mil organizações consumidoras. Neste mesmo ano, foram aplicados R$ 12,6 milhões para a compra de produtos certificados, como agroecológicos e orgânicos, adquirindo cerca de 136 itens distintos, representando cerca de 5 milhões de quilos de alimentos. Formam adquiridos, neste mesmo ano, cerca de 9 milhões de quilos de sementes crioulas.
 
Dos alimentos adquiridos, mais de 50% da produção comercializada pelo PAA em 2012 foi de produtos frescos (frutas, legumes e verduras), conforme Gráfico 1, contribuindo para o aumento do consumo de vegetais, sobretudo por pessoas que vivem em situação de insegurança alimentar e nutricional, público prioritário do Programa. Agregado ao consumo de produtos frescos, há um terceiro grupo de alimentos - os processados - que também apresentam peso significativo nas aquisições do PAA, chegando a quase 1/3 do total dos alimentos orgânicos e agroecológicos consumidos, em 2012.
 
 

 
 
Importante destacar que muitas agroindústrias, do campo agroecológico e orgânico, vinculadas aos empreendimentos da agricultura familiar e camponesa enfrentam inúmeras dificuldades. Dentre estas destacamos, de um lado, a falta de tecnologia adaptada às estruturas de pequeno porte e, de outro, a inadequação das normas sanitárias para esse tipo de empreendimento. Sabemos que essas normas sempre foram orientadas por uma concepção que relaciona a qualidade dos alimentos, sucos e bebidas à estrutura física utilizada para o processamento. Em geral, essas estruturas privilegiam as agroindústrias de médio e grande porte, em detrimento da valoração dos procedimentos aplicados em cada etapa do processamento.
 
Em  boa medida, esses empreendimentos são assessorados por organizações da sociedade civil que têm uma trajetória no campo agroecológico construída, sobretudo entre os anos de 1980 e 1990, a partir de processos autônomos em relação ao Estado. Essas experiências produtivas conseguiram forjar espaços alternativos de comercialização - bem antes do surgimento do PAA - a partir da relação direta com os consumidores, por meio das feiras agroecológicas. Posteriormente, parte dessas organizações ampliaram seus canais de comercialização e, embora valorizem o PAA, não foram premidas pela necessidade de estabelecer novos espaços de comercialização.
 
Por isso, ao tentar estabelecer um paralelo entre o PAA e a agroecologia, não pretendemos nos pautar pela execução financeira e o volume de produtos comercializados, mas o que o PAA representou para a valorização da agrobiodiversidade. Neste sentido, muitos produtos comercializados no Programa, embora entregues como convencionais, são oriundos de sistemas de produção que poderiam ser enquadrados, no mínimo, como “em transição” agroecológica. Muitos desses sistemas apresentam um bom nível de complexidade ecológica e utilizam práticas agrícolas amparadas em conhecimento tradicional. São sistemas pouco dependentes de insumos externos, embora não sejam reconhecidos pelo Sistema Nacional de Avaliação de Conformidade Orgânica (Sisorg), o qual permite certificar oficialmente um produto como orgânico ou agroecológico (PORTO, 2014, p. 61).
 
Algumas  dinâmicas estabelecidas a partir do PAA permitiram incorporar alimentos que estavam fora dos circuitos de comercialização convencional. Assim como promoveu a valorização dos produtos agroecológicos, a cultura alimentar regional, o conhecimento tradicional, que muitas vezes são menosprezados em função da visão hegemônica sobre "ciência e modernidade”. Neste contexto, eram ignoradas as sementes crioulas, muitos alimentos regionais e diversos outros produtos da sociobiodiversidade, oriundos dos diferentes biomas brasileiros (PORTO, BRASIL, p. 120).
 
Por outro lado, as organizações que estavam trabalhando com o resgate e a promoção do uso das sementes crioulas encontraram no PAA, em 2003, o início de um processo público, de dimensão nacional, que passou valorizar essas iniciativas, ao garantir a comercialização dessas sementes. Esse procresso coincidiu com a adequação da legislação brasileira de sementes, que passou a reconhecer as sementes crioulas legalmente. Essa conquista foi fruto da articulação das organizações sociais, junto ao Congresso Nacional.
 
A lei n° 10.771, de 05 de agosto de 2003, conhecida como “nova lei de sementes e mudas” apresenta diversos aspectos de reconhecimento das “sementes crioulas”. Embora a versão original submetida ao Congresso Nacional não previsse nenhuma abertura legal para o emprego das variedades crioulas nos programas governamentais, os movimentos sociais e as ONGs, mobilizadas em torno da Articulação Nacional da Agroecologia (ANA), conseguiram influenciar o conteúdo da legislação, o que incluiu, pela primeira vez, o reconhecimento oficial dessas sementes, permitindo sua produção, comércio e uso (ALVES, A.C.; VOGT, G.A.; KIST, V., 2010).
 
O problema se deu no processo de regulamentação da Lei de Sementes, à época, O Decreto extrapolou o seu papel normativo, ao criar restrições a comercialização das sementes crioulas, mesmo não estando previsto em Lei (CUNHA, 2014, p.14-15). Mesmo assim, a Conab elaborou uma proposta de Resolução, que foi aprovada pelo Grupo Gestor do PAA, que institucionalizou a compra das sementes crioulas  pelo Programa.
 
As primeiras aquisições com sementes crioulas foram realizadas, em 2003, no Polo da Borborema, na Paraíba. Cabe destacar que essa operação do PAA foi um marco para as sementes crioulas, permitindo que essa operação de compra e distribuição fosse realizada integralmente com as variedades locais, deixando de ser uma compra marginal (PORTO, 2014, p. 65). Essa aquisição de sementes envolveu sete territórios, em 60 municípios, mobilizou 53 organizações de base (sindicatos de trabalhadores e trabalhadoras rurais, associações e organizações) e 14 organizações de assessoria (ONGs, Comissão Pastoral da Terra e Central Única dos Trabalhadores da Paraíba). As sementes adquiridas pelo PAA foram doadas para as comunidades e os grupos de guardiães dessas sementes, o que garantiu a recomposição dos estoques de 205 bancos de sementes, a partir da destinação de 79 mil quilos de sementes produzidas nessa região, beneficiando 7.160 famílias. A quantidade de semente que cada família recebia variava conforme as preferências e o sistema de produção local (CORDEIRO, 2007a, p. 219).
 
A legitimação desse processo de compra realizada durante nove anos pelo PAA provocou, em 2012, a alteração da regulamentação do Sistema Nacional de Sementes e Mudas (SNSM), a partir da mobilização da Articulação Nacional de Agroecologia (ANA), quando do lançamento da Política Nacional de Agroecolgia e Produção Orgânica (Pnapo). Nesta oportunidade houve o fortalecimento institucional das sementes crioulas, a partir da nova regulamentação do PAA, que buscava potencializar os processos de resgate e uso da agrobiodiversidade pelas comunidades rurais e redes das organizações sociais (PORTO, 2014, p. 67).
 
A promoção da agrobiodiversidade, por meio da valorização dos diferentes sistemas de produção vinculados às estratégias camponesas, representa um dos caminhos para conservar in situ a biodiversidade, a partir do manejo sustentável dos sistemas tradicionais, incluindo os sistemas agroflorestais e os quintais produtivos.
 
A nossa biodiversidade está ameaçada pelo avanço do agronegócio, os monocultivos têm desestruturado a vida social de diversas comunidades rurais. A (re)conexão da vida nos territórios passa por recompor o adensamento socioambiental, que pressupõe a alteração dos sistemas alimentares baseado na produção de commodities.
 
Entendemos que o PAA executado por meio das organizações sociais e vinculado ao fortalecimento de estratégias orientadas pelos princípios da política agrícola e da assistência alimentar representa uma alternativa importante para a promoção da transição agroecológica, à diversificação produtiva, contribuindo para a recomposição da paisagem rural e a estruturação de processos inovadores de consumo.
 
Os resultados do PAA nos últimos anos - no âmbito das operações estabelecidas entre a Conab e as organizações sociais (associações e cooperativas) - evidenciam forte tendência de enfraquecimento dos princípios originais do Programa. Os dados apontam para o decréscimo do Programa, a partir de 2012, conforme demonstrado na Tabela 1.



 

 



Isso se deve em parte pela instabilidade gerada no Programa a partir das ações, oriundas da esfera policial e judicial, ocorridas a partir de 2013, somadas a isto, as medidas administrativas e legais adotadas por orientação do Grupo Gestor do PAA, entre o final de 2013 e 2014. Esse processo gerou a implementação de uma série de mudanças normativas, exclusivamente no âmbito das operações coordenadas pela Conab, com consequências bastante diversas para as organizações sociais. Tanto para as organizações fornecedoras, quanto para as que recebem os alimentos (consumidoras). Assim como na queda da diversidade de produtos comercializados e consumidos no ambito do PAA, conforme Tabela 2. Paralelamente, o MDS tem promovido esforços para ampliar a execução do PAA, via o repasse de recursos diretamente para estados e municípios, retirando o protagonismo das organizações sociais na operacionalização do Programa.
 

 
Essas mudanças têm provocado a redução da base social desse Programa. A partir de 2014, restringindo a atuação das organizações consumidoras, ficando definido, por exemplo, que somente as entidades socioeducativa e as organizações  de assistência social podem receber os alimentos oriundos do PAA. Assim as entidades que participavam do Programa desde 2003, como as organizações de "Terreiro", na Bahia, que atendiam às populações negras em situação de insegurança alimentar e nutricional foram vedadas a seguir atuando como articuladoras desse processo, ampliando a vulnerabilidade dessas comunidades e enfraquecendo a relação direta  entre a produção e o consumo. Nessa mesma linha, a adoção do processo de edital público para a aquisição das sementes crioulas, no PAA, além de retirar o protagonismo de articulação entre os diferentes grupos de produção, provocou a redução das compras nos últimos três anos para aproximadamente 3 mil toneladas, o que representa cerca de 1/3 do volume operacionalizado em 2012 (9 mil toneladas).
 
Estas medidas foram justificadas como necessárias para estabelecer maior controle sobre as operações do PAA. Acreditamos que medidas dessa natureza são pouco eficazes para melhorar a gestão do Programa, além de enfraquecer o protagonismo da sociedade civil. Uma das alternativas poderia ter sido o fortalecimento dos processos de participação social, a partir da institucionalização de fóruns de gestão local do PAA, constituídos por representantes do governo local e das organizações sociais que participam do PAA, contribuindo assim para o fortalecimento da democracia participativa.
 
(*) Sílvio Isoppo Porto é Eng. Agrônomo, mestre em agroecologia pelas Universidades Internacional da Andaluzia, Pablo Olavide e Córdoba, Espanha, e atualmente doutorando em agroecologia pela Universidade Pablo Olavide, Sevilha (Espanha) e foi Diretor de Política Agrícola e informações da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) entre 2003 a 2014.



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