Política

Desafio é transformar em metas concretas as intenções

11/06/2003 00:00

Tecnicamente, o Plano Plurianual, em fase de elaboração pelo governo Lula e organizações da sociedade civil, não diz respeito a um planejamento de determinado governo, mas trata-se sim de um instrumento de administração pública. Até por isso, sua duração não coincide com o mandato dos governantes. No caso do governo Lula, cujo mandato vai de 2002 a 2006, por exemplo, o PPA hoje em elaboração corresponde ao período de 2004 a 2007.


O PPA deve ser composto pelas diretrizes, objetivos, e metas da administração pública, sendo prerrogativa de trabalho não apenas da esfera federal – Estados e municípios também deveriam estabelecer seus planos plurianuais.


O professor James Giacomoni, da Universidade de Brasília, apresenta aqui sua primeira consideração a respeito de um plano que se pretenda efetivo: ‘‘O plano deve ter esses três elementos [diretrizes, objetivos e metas], mas principalmente metas que reflitam compromissos concretos, mecanismos de mensuração‘‘.


Na opinião do professor da UnB, exposta em maio durante seminário do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) sobre o PPA, o plano ‘‘não pode ser apenas um documento de questões genéricas, intenções.‘‘


O plano atual

A organização do PPA é uma prerrogativa do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A primeira versão do Plano Plurianual 2004-2007 – “Orientação Estratégica de Governo - Um Brasil para Todos: Crescimento Sustentável, Emprego e Inclusão Social” pode ser acessada no site do ministério (www.planejamento.gov.br).


Basicamente, o documento divide suas 27 páginas em cinco itens: a) Um novo Brasil é possível; b) Do curto ao longo prazo; c) Princípios para a definição de prioridades; d) A dinâmica do crescimento por consumo de massa; e) A estratégia de desenvolvimento e suas dimensões: uma síntese.


Conforme explica Sebastião Soares, Secretário de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, o PPA 2004-2007 apresenta uma estratégia de longo prazo, composta por cinco dimensões estratégicas (social, econômica, ecológico-ambiental, regional-territorial, democrática). Essas dimensões se desdobram em desafios gerais e específicos que são compostos, por sua vez, por programas e ações.


Soares acrescenta que ‘‘os desafios de maior abrangência e amplitude são incorporados às estratégias governamentais; os desafios mais específicos associam-se às estratégias dos ministérios, e junto a esses desafios você tem os programas‘‘. Para se ter uma dimensão do que compõe o plano, Soares explica que o PPA 2000-2003, ou Avança Brasil, trazia cerca de 360 programas, e ações na casa de alguns milhares. ‘‘Não se pode dizer se vai manter, aumentar, diminuir [esses números]. Muitas das ações, para se efetivar, precisam ser articuladas com outras ações e com outros ministérios‘‘, ressalta Soares, que garante que o governo vem buscando trabalhar com ações multi-setoriais.


O secretário do Ministério do Planejamento explica que, como existe o prazo constitucional de entregar a proposta do PPA do Executivo ao Congresso em agosto, os ministérios todos já estão trabalhando nos programas e com as orientações estratégicas praticamente definidas, de modo que ‘‘o plano já está a meio caminho do processo de elaboração”. O que explica o porquê de vários setores da sociedade terem definido que a aproximação junto aos ministérios, assim como a fiscalização e o acompanhamento da execução do plano são tão importantes quanto participar dos fóruns estaduais.


Do PPA ao orçamento

O professor da UnB ressalta que o PPA relaciona-se diretamente com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e com a Lei Orçamentária Anual (LOA), aprovadas anualmente pelo Congresso também com base em propostas elaboradas pelo Executivo. A LDO, de acordo com a exposição de Giacomoni no seminário do Inesc, compreende ‘‘um conjunto vasto de competências bem específicas, além de fazer a ponte entre o PPA e a LOA‘‘.


Dessa forma, a Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende uma série de prioridades e metas programáticas, que devem ser retiradas do PPA; estabelece metas e resultados fiscais; orienta a elaboração da LOA e ainda disciplina a execução orçamentária-financeira das instituições governamentais. Já a Lei Orçamentária Anual (LOA) compreende o orçamento fiscal, da seguridade social e de investimentos das empresas estatais. Trata-se do ‘‘universo de receitas e despesas governamentais. No plano operacional, detalha e executa o PPA‘‘, explica o professor Giacomoni. Tudo isso em teoria.


Para ele, ainda é preciso se enfrentar três desafios para que o PPA seja efetivado na outra ponta, no orçamento da União: rearranjar o cronograma entre as três leis, que hoje não se encontram harmonizados; buscar uma integração e articulação do PPA com outros planos [estaduais e municipais] e entre esses planos, além de se criar categorias e instrumentos comuns de mensuração entre os vários entes governamentais. E garantir que a relação de hierarquia entre PPA, LDO e LOA, nessa ordem, seja respeitada, o que nem sempre ocorre.


Giacomoni faz uma última ressalva: ‘‘Qualificar o gasto público pode ser o caminho, pois criar novos projetos e idéias pressupõe novos investimentos.‘‘ Para o professor da UnB, ‘‘precisamos nos vacinar um pouco de que esse PPA possa trazer muitas novas idéias e situações diferentes do que se tem feito nos últimos anos nas questões da gestão pública‘‘, alerta ele, ao que parece prevendo um cenário de continuidade na política econômica brasileira e nas dificuldades enfrentadas pelo país.


Metas sociais

No seminário do Inesc, não foi possível se ter uma idéia mais consolidada a respeito desse ponto do PPA, uma vez que as metas sociais foram apresentadas de forma pouco clara pelos integrantes do governo durante o evento. Embora sejam enfaticamente apresentadas como diferencial do PPA 2004-2007 em relação aos anteriores, aqui Sebastião Soares desmistifica um pouco a idéia.


Ele explica que os programas são compostos por um conjunto de ações, pela dimensão orçamentária, e visam a um determinado objetivo. Esse objetivo, por sua vez, é quantificado, possuindo, portanto, um indicador, uma meta. ‘‘Por ser um programa, obrigatoriamente ele traz metas e indicadores.‘‘ A verdadeira diferença, para Soares, refere-se no fato de que ‘‘antes, os planos traziam poucos programas sociais, muita visão macroeconômica e financeira, e de curto prazo‘‘, e no atual PPA, de acordo com a opinião de Soares, ‘‘o eixo estruturante e organizador é o eixo social.‘‘


O ministro Luiz Dulci acredita que outra questão relevante ligada às metas sociais diz respeito ao fato de que elas ‘‘serão uma forma de a sociedade controlar as ações do governo de forma não fragmentada, mas o que cada ação representa em relação a um todo‘‘, conforme externado pelo ministro no debate sobre o plano realizado em meados de maio pela TV Câmara.


Ajustando o relógio

A Secretaria Geral da Presidência pretende realizar os 27 fóruns estaduais com a sociedade civil até 22 de julho. Já o Ministério do Planejamento, que encaminha a proposta do executivo ao Congresso, tem até o final de agosto para organizar as sugestões e reivindicações da sociedade e harmonizar isso junto aos debates temáticos e programas definidos pelos ministérios. Caberá então ao Legislativo analisar a proposta, debater, e propor as emendas que julgar necessárias.


Após todo esse processo, o PPA resulta numa lei que volta ao Executivo para ser sancionada - ou vetada, não custa lembrar - pelo presidente da República. Trata-se, portanto, de um longo e rico caminho, composto por questões que estão sendo discutidas não apenas no seio dos ministérios e pela sociedade civil, mas que devem entrar, necessariamente, na pauta do Congresso.



*. Terceira e última reportagem da série sobre o PPA.



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