Política

Relator melhora projeto das PPPs mas risco ainda é grande

07/06/2004 00:00

ABr

Créditos da foto: ABr

Brasília - A nova versão do projeto que regulamenta as parcerias entre o setor público e o privado para investimentos em obras e serviços públicos - denominadas PPPs - incorpora algumas sugestões da sociedade civil, mas ainda está longe de evitar que o modelo fique vulnerável à corrupção e à irresponsabilidade fiscal. O parecer que o senador Valdir Raupp (PMDB-RO) apresenta nesta terça-feira (8) na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado (CAE) atende todas as ponderações do governo para garantir maior competitividade nas licitações sem diminuir o interesse do setor privado. Mas não acata a maioria das emendas feitas pelos senadores Eduardo Suplicy (PT-SP), Pedro Simon (PMDB-RS) e Roberto Saturnino (PT-RJ), com o objetivo de delimitar a abrangência e estabelecer maior controle social dos contratos.

As PPPs são uma nova modalidade de contratação em que o poder público - federal, estadual ou municipal - delega serviços ou empreendimentos ao setor privado, que bancará o financiamento dos projetos, recebendo em troca o direito a sua exploração. O sistema de parceria está sendo proposto como forma de contornar a escassez de recursos do setor público, que bloqueia o crescimento do País e de alguns setores econômicos em expansão, ao mesmo tempo em que dificulta a sobrevivência das empresas de construção pesada. Para tornar viável o modelo, é preciso contornar a rigidez das leis que regulamentam as licitações e as concessões. É nesse ponto que entidades como o Instituto de Estudos Sócio-Econômicos (Inesc) enxergam riscos de proliferação de novos esqueletos para as contas públicas.

Esses riscos foram enumerados especialmente por Suplicy quando o relator apresentou a primeira versão do parecer - mais favorável aos parceiros privados e mais permeável a rombos nos cofres públicos que o relatório mais recente. O Poder Executivo tem liberdade excessiva para elaborar contratos, que privatizam serviços públicos com muita facilidade e pouca transparência, por prazos longos, dando garantias elevadas, mediante riscos de prejuízos vultosos, sem análise prévia dos respectivos Poderes Legislativos e sem mecanismos de fiscalização e controle social das operações.

Sem limites
Raupp aumentou de dois para cinco anos o prazo mínimo dos contratos de PPPs, o que foi considerado positivo pelo Inesc, pois restringe a concorrência com a modalidade de licitações. Quanto menor o prazo, menor o interesse do poder público fazer obras por licitação. Mas manteve em 45 anos o prazo máximo - 10 a mais do que o fixado pela Comissão de Infra-estrutura do Senado. Isso é ruim, porque permite aumento indiscriminado do volume de endividamento e transferência das dívidas para o futuro. Prazos elevados engessam a administração pública e também a iniciativa privada, sustentam os especialistas do Inesc. Simon queria restringir ao período dos planos plurianuais e Suplicy tentou reduzir para 25 anos, mas o relator julgou que tais limites poderiam inviabilizar as parcerias. "Devemos tomar cuidado para que esse processo não seja abortado precocemente, sem prejuízo de futuros aperfeiçoamentos", justificou Raupp.

Além do prazo, os limites de valores para as operações de PPP também preocupam os economistas do Inesc e os senadores que incorporaram suas propostas de emendas. O relator havia reduzido de R$ 5 milhões para R$ 2 milhões o valor mínimo, alegando que deste modo as prefeituras poderiam aproveitar melhor o potencial da nova modalidade. Mas foi convencido de que esse tipo de parceria deve ser usado apenas para grandes obras e elevou o piso para R$ 20 milhões. Foi bom para evitar a utilização indiscriminada da modalidade, mas a falta de um limite máximo para endividamento do poder público compromete a responsabilidade fiscal. O orçamento de cada ano seguinte ao contrato será elaborado com o ônus já incorporado. "Sem limite para endividamento não haverá responsabilidade fiscal. Ser fiscalmente responsável é bem mais que cumprir formalidades", sustenta o parecer da economista Selene Peres, uma das autoras da Lei de Responsabilidade Fiscal, licenciada do Tesouro Nacional e atualmente trabalhando para o Inesc. Quando o próprio governo define o quanto poderá endividar-se, avança sobre as competências do Legislativo, podendo, inclusive, inviabilizar os mandatos seguintes.

O relator avançou em alguns outros pontos do projeto. Eliminou a parte que previa o compartilhamento de riscos da operação próprios do parceiro privado com o público, retirou o dispositivo que previa indenização pela devolução da concessão no final do contrato, suprimiu o limite de lances que poderia viciar o leilão a ser realizado na segunda etapa da licitação e acrescentou, ainda que com uma redação esquisita, uma referência sobre o respeito aos direitos de consumidores e usuários - que chamou de destinatários dos serviços. Atendeu a todas as solicitações do líder do governo, Aloizio Mercadante (PT-SP), inclusive restabelecendo o comando que dá precedência aos contratos de PPP em relação às licitações normais na execução orçamentária, que caíra durante a votação da Câmara.

Muitas vulnerabilidades
No entanto, a maior parte das vulnerabilidades apontadas pelo Inesc permanece no texto que deverá ser aprovado pela CAE nesta terça-feira (08). As parcerias não são condicionadas à apreciação do Legislativo. Não há remissão de violações ao código penal, à lei de improbidade administrativa e à lei de crimes fiscais - as únicas penalidades por descumprimento são multas. As contraprestações são excessivamente abrangentes, com o poder público podendo arcar com remuneração integral ou oferecer adicional de tarifa ao parceiro privado. Não há garantias para não haver sucateamento do bem ou serviço nos últimos anos do contrato, como a retenção de parcelas em caução a serem devolvidas no final, como ocorre na Inglaterra. São dadas diversas garantias, como seguro e fundo fiduciário, sem a devida regulamentação em lei.

Grande parte dos recursos públicos que financiarão as PPP serão extra-orçamentários, o que prejudica o controle social. O correto, segundo o Inesc, seria que as despesas com PPP estivessem contabilizadas em rubrica específica do orçamento, ainda que realizadas através de instituições financeiras oficiais ou de fundos públicos. Também deveria ser garantido amplo acesso público, em meio eletrônico, ao Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) e ao Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), ou a seus equivalentes nos estados e municípios, visando o monitoramento da execução orçamentária, financeira e física de todos os recursos públicos. O uso de arbitragem para solução de conflitos decorrentes da execução do contrato é estranho. Escapa do poder judiciário e pode estipular foro internacional, o que não garante a preservação do interesse público nacional. O correto seria estabelecer que o foro é nacional e que precisam ser observadas as normas do direito público e dos princípios da teoria geral dos contratos, além das disposições do direito privado.

"Tudo que é importante é remetido aos contratos, que são firmados discricionariamente por cada administrador público", adverte o parecer do Inesc. As concorrências feitas por PPP serão arriscadas porque desconsideram princípios e fundamentos das leis de licitações e de concessões públicas. O projeto está criando novas normas para as licitações que ferem princípios constitucionais e do direito público, como os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da improbidade administrativa e do julgamento objetivo. Ferem também vários princípios da responsabilidade fiscal, como o equilíbrio fiscal permanente e o da prudência na assunção de riscos. "As PPPs legalizam a prática da corrupção e da irresponsabilidade fiscal", afirma o Inesc, que lutará para melhorar o projeto na Comissão de Constituição e Justiça do Senado, próxima etapa de discussão.

O relator responde que esse foi o consenso possível no momento para permitir o aumento da oferta e da variedade de serviços públicos, face à urgência na necessidade de retomada dos investimentos e do crescimento econômicos. "Qual política pública não corre o risco de ser desvirtuada?", questiona Raupp. Para ele, os eventuais excessos devem ser coibidos com transparência na gestão pública e controles administrativos e judiciais eficazes. "Se esses instrumentos não têm funcionado satisfatoriamente, então cabe-nos agir para que as deficiências existentes sejam sanadas", propõe o relator.


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